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Il regolatore efficace (II): la preparazione

Il regolatore efficace (II): la preparazione

di Scott Hempling, Direttore NRRI

www.nrri.org

Il grande obiettivo della formazione non è la conoscenza ma l’azione
Herbert Spencer

Una persona formata è colui che ha imparato che l’informazione si dimostra sempre nella migliore delle ipotesi incompleta e molto spesso falsa, fuorviante, fittizia, mendace
– ossia tremendamente falsa.
Russell Baker

Ero determinato a conoscere i fagioli
Henry David Thoreau (dal Walden)

Sto ancora imparando.
Michelangelo

Il regolatore efficace ha quattro caratteristiche: consapevolezza, preparazione, determinazione e indipendenza. Il precedente articolo ha affrontato il tema della consapevolezza. Un regolatore consapevole definisce l’interesse pubblico, poi modella la regolazione per allinearla al comportamento del privato.
Ma la consapevolezza senza la preparazione è inefficace. Un regolatore preparato conosce i sei aspetti della regolazione, le sei basi legali, le cinque professionalità e i tre processi.
Le sei aree della regolazione: cosa regolare?
La regolazione si concentra su soggetti e attività: le imprese regolate svolgono attività regolate. Uno statuto della regolazione identifica, in primo luogo, le attività soggette a regolazione; dopo specifica gli attori le cui attività saranno regolate. Questi soggetti e queste attività interagiscono all’interno di sei aree.
La struttura del mercato: gli utenti sono meglio serviti – in termini di efficienza, innovazione e trasparenza – da un mercato concorrenziale o da un mercato monopolistico? La regolazione dapprima seleziona la struttura del mercato, dopo ne orienta le prestazioni. Per mercati monopolistici, la regolazione stabilisce gli standard di prezzo, qualità, infrastrutture fisiche, struttura finanziaria e regole societarie. Per i mercati concorrenziali, la regolazione concede autorizzazioni, apre gli accessi alle infrastrutture, condiziona le concentrazioni e controlla la moderatezza dei prezzi.
Prezzi: la regolazione lega i prezzi alle prestazioni. La prima scelta da compiere è determinare quali prestazioni assoggettare alle tariffe regolate e quali invece lasciare a prezzi di mercato. Dopo la questione si complica ulteriormente. Per i prezzi regolati, ci si chiede: dovremmo prendere a riferimento i costi medi (così da permettere il recupero dei “ricavi necessari”) o i costi marginali (così da indurre un consumo e una produzione efficiente)? Per quanto riguarda i prezzi di mercato, ci si chiede: dovremmo stabilire dei prerequisiti nei livelli di competitività (per proteggere i consumatori da “monopoli deregolamentati”), o assicurare determinate utenze garantite (per assicurare un profitto sufficiente)?
Qualità del servizio: la regolazione stabilisce degli standard di prestazione, dopo traduce gli standard in misure, come i tempi di allacciamento, la frequenza e la durata delle interruzioni verificatesi, i reclami degli utenti serviti.
Adeguatezza fisica: la regolazione identifica i prerequisiti fisici per l’adeguatezza del servizio, poi usa questa conoscenza per valutare la capacità dell’impresa di fornire il servizio in maniera continuata.
La struttura finanziaria: la regolazione definisce le aspettative per le condizioni finanziarie, incluso la combinazione appropriata, la qualità e il costo del debito e il capitale di rischio richiesto per garantire la solvibilità.
La struttura societaria: fusioni, acquisizioni, disinvestimenti, diversificazione produttiva, espansione territoriale, e transazioni infragruppo. Tutto ciò influisce sulle altre variabili: struttura del mercato, prezzi, qualità, finanza. La regolazione cerca di allineare queste attività collaterali al fulcro delle obbligazioni dell’impresa.
Un regolatore preparato apprende gli elementi fattuali legati all’industria e alla legislazione, per ciascuna delle suddette cinque aree. Quali società sono presenti; quali servizi vendono, a che prezzo, sotto quale struttura societaria, con quale quota di mercato; quali sono le pertinenti misure della prestazione e che valore assumono per ciascun gestore; quali infrastrutture esistono e qual è la loro portata; quali sono le condizioni finanziarie di ciascuna impresa e di ciascuna industria; quali agenzie hanno giurisdizione su quali attori e quali attività?
Le sei fonti giuridiche della regolazione: Che autorità ha il regolatore?
La normativa sulla regolazione risponde a tre questioni principali: quali sono i poteri del regolatore? Quando esercita tali poteri, quali procedure deve seguire? Quali sono i diritti e le obbligazioni dei venditori e dei compratori? Le risposte scaturiscono da sei fonti normative: le leggi e le norme amministrative statali e federali (che sono quattro), e i provvedimenti costituzionali statali e federali.
Le leggi stabiliscono (1) I doveri e i poteri del regolatore; (2) le obbligazioni, i diritti e i doveri dei venditori e dei compratori; e (3) le tutele di ciascuna parte rispetto agli altri. Le norme amministrative definiscono le procedure per le decisioni e per la risoluzione delle vertenze.
Le cinque caratteristiche delle leggi costituzionali federali proteggono le parti limitando i poteri del regolatore. Le clausole commerciali “dormienti” restringono i poteri dello stato di regolare, e discriminare, nei confronti del commercio interstatale. La Clausola Contrattuale restringe i poteri dello stato di danneggiare i contratti esistenti. La Clausola di Espropriazione proibisce una regolazione da parte del governo che “espropri” l’altrui proprietà privata senza giusta compensazione. (Nella regolazione dei servizi di pubblica utilità, questo principio proibisce ai regolatori di interferire con “le legittime aspettative basate sulla realizzazione di investimenti” senza una giusta compensazione agli investitori). La Clausola di Supremazia richiede agli stati di non attuare o applicare leggi statali che non siano coerenti con l’intento parlamentare. La Clausola sul Giusto Processo richiede l’imparzialità procedurale.
Queste sei fonti del diritto emanano da almeno sei fori: le legislature statali, il Parlamento, le agenzie statali e federali, i tribunali statali e federali. E vi sono altre agenzie di regolazione: per l’uso del territorio, per l’ambientale, per il lavoro, i regolatori di tasse e finanze, tutti che si intersecano con la regolazione dei servizi.
Le cinque professioni della regolazione: da quale specializzazione dipende la regolazione?
Gli avvocati consigliano sulla giurisdizione sostanziale, i doveri e l’autorità dei regolatori; sui diritti e doveri dei compratori e dei venditori; e sulle procedure necessarie per un legittimo processo decisionale.
I contabili hanno a che fare con il denaro. Analizzano i costi e valutano le spese. L’analisi dei costi comprende quella dei sussidi incrociati, e aiuta gli economisti ad assegnare costi alle attività che danno loro luogo. La valutazione delle spese protegge dalle imprudenze.
Gli esperti finanziari studiano le necessità di finanziamento dei gestori, raccomandano un’appropriata combinazione di debito e capitale di rischio, valutano i rischi finanziari e applicano le analisi costi-benefici sugli investimenti a lungo e breve termine.
Gli economisti puntano all’efficienza economica, attribuendo a chi causa i costi l’onere di farvi fronte. Raccomandano i piani tariffari e valutano la prudenza negli investimenti. Laddove i regolatori usano le forze di mercato per disciplinare il comportamento dei produttori, gli economisti misurano e monitorano la competitività.
Gli ingegneri spiegano come funzionano le cose. Essi valutano le prestazioni dei gestori definendo la migliore tecnologia disponibile e stimando l’adeguatezza e l’affidabilità delle infrastrutture.
I tre processi della regolazione: Cosa fanno i regolatori?
La regolazione si sostanzia in tre principali tipi di processo: raccogliere informazioni, prendere decisioni e applicarle. Ciascun processo può variare in quanto a forma e finalità. Chi può avviare uno di questi processi? Il regolatore, i legislatori, le entità regolate, i consumatori o gli altri cittadini.

Raccomandazioni per i regolatori

Il regolatore preparato si chiede:
Conoscevo tutto ciò di cui si è discusso in questo saggio?
Se la risposta è no, allora:
1. Ho creato un curriculum personale?
2. Come faccio a imparare prima gli aspetti base, aggiungendo poi ulteriori livelli di complessità e sofisticazione?
3. Sto dedicando sufficiente tempo alle mie necessità formative?
4. Su chi, e su quali fonti, dovrei contare per la mia formazione?
5. Come giudico la qualità della formazione che sto ricevendo? E’ di elevate qualità o è semplicistica? Paragonandola alle tappe necessarie ad imparare una lingua – mi porta solo dall’aeroporto all’albergo, o mi consente di partecipare pienamente nella società?
6. La mia agenzia si assume la responsabilità per la mia formazione, o mi tocca provvedere da solo? E’ soddisfacente questa situazione?