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La politica (I): come rispondono i regolatori?

La politica (I) come rispondono i regolatori?

di Scott Hempling, Direttore NRRI

www.nrri.org

“La parte più difficile del mio lavoro è la politica”

Commissario del MARC (Mid-America Regulatory Commissioners), Giugno 2008

Nella regolazione delle utility, la politica arriva si manifesta in due forme: la politica dell’interesse pubblico – l’obbligo del regolatore di trovare un bilanciamento tra obiettivi meritori ma configgenti; e la politica dell’interesse privato – le pressioni che i regolatori ricevono dalle varie forze che cercano i propri vantaggi. La prima forma migliora e l’altra mina la missione dell’interesse pubblico. Capire la distinzione è essenziale per una regolazione efficace.
Il presente articolo categorizza le varie componenti politiche della regolazione, distinguendo tra il processo decisionale dell’agenzia ed i processi legislativi. In un altro articolo si affronterà il come un regolatore efficace può trarre il meglio da una regolazione che assume una dimensione sempre più politica.
La politica dell’interesse pubblico
Le agenzie di regolazione svolgono un ruolo politico nell’interesse pubblico quando esercitano la loro ampia discrezionalità statutaria: gli statuti contengono frasi generali: “giusto e ragionevole”, “discriminazione ingiusta”, “interesse pubblico”. L’ampiezza verbale implica una certa discrezionalità. L’esercizio di tale discrezionalità è un atto politico: l’uso dei poteri di governo per creare diritti e doveri, per allocare benefici e costi, per stabilire aspettative e conseguenze. Questa discrezionalità è corredata da restrizioni, in particolare fatti e logiche (senza i quali l’atto di prendere delle decisioni diviene “arbitrario e capriccioso” e pertanto illegale). Ma entro questi limiti, si considerino le numerose scelte di natura politica.
“Giusto e ragionevole”: in merito al rendimento degli azionisti, è meglio collocarsi sulla parte alta o su quella bassa della “banda di ragionevolezza” nel margine di fluttuazione? in merito alla definizione delle tariffe, è meglio il costo medio fisso o il costo marginale di lungo periodo? E’ preferibile fissare dei prezzi di scarsità per indurre nuova offerta e alleggerire il carico, o dei prezzi medi per assicurare la semplicità e ridurre la volatilità?
“Discriminazione ingiusta”: per mantenere fidelizzate le utenze commerciali e industriali, vanno autorizzati gli sconti tariffari al di sotto dei costi fissi (con la differenza prelevata dalle utenze domestiche)? E’ opportuno praticare tariffe agevolate per gli utenti a basso reddito (sussidiati da quelli più abbienti)? I programmi per il risparmio energetico, vanno pagati da tutti per il beneficio di alcuni?
“Interesse pubblico”: vanno applicate delle addizionali tariffarie per finanziare (a) la conservazione ambientale, (b) la riqualificazione dei lavoratori a seguito di fusioni d’impresa che comportano perdita di posti di lavoro, e (c) l’investimento in ricerca di tecnologie sperimentali?
Queste scelte sono il pane quotidiano della regolazione. Sono tutte scelte di natura politica poiché definiscono diritti e responsabilità dei cittadini. Esse riflettono le tensioni inerenti ogni decisione politica: tensioni tra ciò che è tecnico e ciò che giusto, breve termine e lungo termine, rurale e urbano, largo consumo e piccolo consumo, investitore e consumatore, azionista e prestatore.
La natura inerentemente politica della regolazione non dovrebbe sorprendere, dal momento che le agenzie esercitano poteri legislativi (sebbene talvolta usino procedimenti tipici del sistema giudiziario). Vedasi anche altri articoli.
I legislatori esercitano l’interesse pubblico quando definiscono i poteri di un’agenzia e ne determinano le risorse. La questione centrale circa l’interesse pubblico della regolazione è: quale prestazione dovremmo richiedere alle utility regolate, quali prodotti e servizi, a quale standard di eccellenza? Rispondendo a questa domanda, i legislatori prima di tutto decidere quali questioni prescrivere direttamente e quali invece delegare. Quali decisioni appartengono ad un’agenzia i cui principali strumenti sono la competenza, l’analisi dei fatti e la formalità procedurale?
Per quei poteri affidati all’agenzia, i legislatori devono poi affrontare tre ulteriori questioni: quanto e che tipo di intervento da parte dell’agenzia è necessario per garantire un’eccellente prestazione industriale? Quali dovrebbero essere i poteri di premialità e penalità a disposizione dell’agenzia? Quali risorse, e quale flessibilità, deve avere l’agenzia per costruire informazioni fattuali ed esperienza, raggruppando capacità e procedure necessarie per svolgere i propri doveri, cioè il pubblico interesse?
La più ampia delle domande che il legislatori deve porsi riguardo il pubblico interesse è se la regolazione deve svolgere un qualche ruolo rispetto al libero operare delle forse della concorrenza. Il legislatore deve continuamente chiedersi: qual è la struttura di mercato che più efficacemente porterà all’affidabilità delle nostre industrie infrastrutturali? O, come egregiamente scrisse il Prof. Alfred Kahn in The Economist of Regulation, qual è “la migliore combinazione tra una regolazione inevitabilmente imperfetta ed una concorrenza inevitabilmente imperfetta”? Un’onesta selezione di “migliori combinazioni possibili” – per esempio, la decisione di calibrare una riduzione della regolazione così da far crescere un’effettiva concorrenza, oppure di ristabilire la regolazione laddove la concorrenza è inefficace — è di natura “politica” perché ha effetti su una molteplicità di attori. Ma l’avido interesse di taluni in merito al risultato non sposta la motivazione del legislatore dal perseguimento dell’interesse pubblico alla soddisfazione dell’interesse privato.
La politica dell’interesse privato
L’ampia discrezionalità dell’agenzia attrae le pressioni dell’interesse privato. L’ampiezza statutaria è un’arma a doppio taglio. Nel favorire i legittimi giudizi politici, l’ampiezza invita anche le parti in causa a mascherare i propri obiettivi privati attraverso una valenza pubblica. Ho visto aziende insistere che solo un ROE del 14% (un obiettivo di natura privata) avrebbe impedito il peggioramento di obbligazioni già deboli (una preoccupazione di pubblico interesse); ma poi stabilirlo al 12,5% (svuotando così l’argomentazione del pubblico interesse). Alcune utility cercano dei prezzi al di sopra di quelli di mercato (interesse privato), mentre non forniscono dati sull’elasticità della domanda (che potrebbero smontare la loro tesi fondata sul pubblico interesse). Gli utenti industriali spesso dibattono sugli sconti al di sotto del costo integralmente assegnato (interesse privato), argomentando che senza riduzioni tariffarie essi usciranno dal mercato, spostando i costi fissi sui contribuenti (una questione di interesse pubblico), non offrendo al contempo dati sulla loro destinazione (la cui prova potrebbe rivelare la forza o la debolezza delle loro argomentazioni).
In risposta alle pressioni private, i legislatori possono influire sulla regolazione in modo da renderla più o meno efficace. Con leggi scritte, i legislatori possono restringere la discrezionalità dell’agenzia. Un regolamento può specificare la tipologia di imprese che i regolatori possono usare come “confrontabili” quando stabiliscono il rendimento autorizzato sul capitale di un’utility. In molti casi sono definite delle regole specifiche per accelerare o garantire il recupero dei costi. Quando avanzate attraverso la pressione di parti private senza considerare il pubblico interesse (includendo la competenza e i dati che raccolgo le agenzie) queste azioni possono rendere la regolazione meno efficace.
Nel diminuire la discrezionalità dell’agenzia, il legislatore può anche ridurre il principio di responsabilità dei venditori. Premiare le imprese attraverso “incentivi” finanziati dai contribuenti senza al contempo difendere il rispetto degli obblighi di prestazione dei gestori fa sì che i contribuenti paghino un extra per delle prestazioni che erano già in contratto. Ridurre la regolazione, nel nome della “concorrenza”, senza provare l’efficacia della concorrenza stessa, ottiene il doppio risultato di aumentare la vulnerabilità del consumatore e conferire un’accezione negativa al termine concorrenza. Questi non sono risultati che vanno a favore del pubblico interesse.
Conclusioni
Gli interessi pubblici e privati sono come i cerchi booleani con contorni poco chiari: si sovrappongono ma non coincidono e c’è rischio di confusione. Le agenzie di regolazione e i legislatori, in relazione alle aziende che regolano, hanno troppo lavoro e hanno uno svantaggio di informazione. L’efficacia richiede continua curiosità, attenzione e scetticismo.